משרד מבקר המדינה פרסם אתמול (ג') דוח ביקורת חמור ביותר לגבי אגפים שונים של משרד התחבורה והנהלת המשרד, ובשבועות הקרובים ננתח כאן את ממצאי הדוח בסדרת כתבות מיוחדת.
אחד מפרקי הדוח עוסק באגף הרישוי של המשרד, אשר אחראי בין השאר על כל תהליך הכשרת הנהג, הרישוי שלו ונושאים שקשורים במעקב אחר כשירות הנהג לנהוג במהלך תקופת נהיגתו, ובו מתוארים עשרות כשלים שחלקם נמצאו כבר בדוחות קודמים של המבקר אך לא טופלו.
מסקנה בלתי נמנעת שעולה מדוח הביקורת הזה היא ששר התחבורה ישראל כץ ומנכ"ל משרדו לשעבר, עוזי יצחקי, נכשלו בטיפול בלימוד הנהיגה בישראל בכלל, ובניהול המבחנים המעשיים בפרט, והם האחראים ליצירת המשבר הנוכחי במבחני הנהיגה המעשיים.
בכל הקשור לתוכנית של משרד התחבורה להפרטת מבחני הנהיגה, אשר נסקרה ב-TheCar בהרחבה בסדרת כתבות במהלך השנתיים וחצי האחרונות – תואמים רוב ממצאי המבקר (אשר מתוקף תפקידו וסמכויותיו חשוף גם למסמכים שמשרד התחבורה מסתיר מן הציבור ומבתי המשפט) בדיוק רב את הדברים שהבאנו כאן, כמו גם את הפרטים שנחשפו בבית המשפט הגבוה לצדק ובבית הדין לעבודה בעניין בוחני הנהיגה.
עובדה מקדמית שחשובה לצורך הבנת האחריות האישית של ישראל כץ ושל עוזי יצחקי לנושא, אשר כנראה לא ממש ברורה לציבור הרחב, היא שישראל כץ מכהן כשר תחבורה מאז חודש מרץ 2009, כלומר במשך שבע וחצי שנים ברציפות.
14 השרים שקדמו לו (מאז חיים קורפו ז"ל) כיהנו בתפקידם, בממוצע, במשך פחות משנתיים, מה שאומר ראשית לכל שלכץ הייתה הזדמנות היסטורית לחולל שינוי של ממש במשרד התחבורה בכל הקשור ליעילות הניהול ולאיכות המנהלים. זה גם אומר שכץ לא יכול להטיל את האחריות על כשלי הניהול של המשרד על קודמיו בתפקיד.
עוזי יצחקי, שכיהן כמנכ"ל המשרד עד לאחרונה, אחראי אישית לתקלות שמתאר המבקר לפחות במובן זה שלפני שכיהן כמנכ"ל הוא התקדם בשורת תפקידים שלרובם ישנה נגיעה ישירה לכשלים המתוארים.
בעיות המחסור במבחני רישוי מעשיים לא התחילו בקדנציה של כץ אבל מבקר המדינה קובע ש"למרות מחסור גדול בבוחנים הנמשך כבר כעשר שנים לא קבע משרד התחבורה תקן בוחנים שיתאים לרמת השירות ששר התחבורה מעוניין לספק, ואפילו לא הגדיל את מספר הבוחנים בהתאם לגידול הביקוש לרישיונות הנהיגה".
במילים אחרות, משבר מבחני הרישוי המעשיים החריף בעיקר בתקופה שברובה מכהן כץ כשר התחבורה, והוא גם השר שהיה אחראי לפתור אותו.
שליפה מן המותן
מבקר המדינה קובע שבעיות במבחן הנהיגה המעשי בכלל, ובניהול מערך הבוחנים בפרט, קיימות וידועות להנהלת משרד התחבורה מזה 30 שנים, אולם לכל אורך התקופה לא בוצעו הפעולות ניהוליות שיכלו לפתור אותן.
כתוצאה מכך נוצרו במערכת עיוותים רבים ושונים – החל מניהול כושל של מערך הבוחנים והבחינות המעשיות אשר גרם לבוחנים שונים לדווח דיווחים כוזבים כדי לקבל שכר שלא כדין ולאובדן של אלפי בחינות מעשיות בשנה – שאותן אפשר היה לבצע גם עם מערך הבוחנים הקיים, דרך היעדר מוחלט של פיקוח על מורי הנהיגה, שיטת הקצאות מעוותת ולא סבירה של מבחני נהיגה לתלמידים, חשד לשחיתות שבה כרוכים בוחני נהיגה ומורים לנהיגה, היעדר הכשרה מקצועית לבוחנים, וכן תנאים גרועים מאד לתלמידים, למורים ולכלל הציבור ברבים מסניפי אגף הרישוי.
במהלך חמש וחצי השנים הראשונות של כץ כשר תחבורה, ולכל אורך כהונתו של יצחקי בתפקידים שנגעו לנושאי הביקורת, לא בוצעה רפורמה ניהולית במשרד התחבורה שתכליתה לפתור את הכשלים, למרות שהפתרונות ברובם לא מסובכים ולא כרוכים במגבלות תקציביות.
נהפוך הוא: דווקא הבחירה בהפרטה כפתרון לטיפול בחלק מן הכשלים תעלה למשלמי המיסים בישראל עשרות מיליוני שקלים בשנה – אבל המבקר מצא שאנשי משרד התחבורה והאוצר אדישים לכך.
גם כאשר הוחלט סוף סוף לעשות מעשה ולטפל בחלק מן הכשלים לא בוצעה עבודה סבירה כדי לבחור בפתרון הנכון, ונראה כאילו שהבחירה בהפרטה, והפעולות שנעשות לצורך ההפרטה, הינן בבחינת "שליפה מן המותן" במקום עבודה יסודית ומתועדת.
למרבה הצער, בניגוד להתייחסות מאד מפורטת של המבקר לממצאים אחרים, בהם גם שוליים יחסית, מוקדש פרק צנוע בלבד (אולי בגלל אילוצי זמן) ל"ביצוע עבודת מטה לקראת הפרטת המבחנים המעשיים", כלומר למכלול הפעולות שננקטו לפני ששר התחבורה ומנכ"ל משרדו החליטו על הצעד הדרמטי של הפרטת מבחני הנהיגה.
וכך נכתב בדו"ח: "הרצון לשפר את השירות ואת איכות מבחני הנהיגה המעשיים הביא את משרד התחבורה לשקול הפרטת מבחנים אלה, בדומה לנעשה במכוני רישוי הרכב ובמבחנים העיוניים לנהיגה.
במשך 30 השנים האחרונות בחן משרד התחבורה את אפשרות ההפרטה אך לא הצליח לקדם את הנושא, בעיקר מטעמים הקשורים ביחסי העבודה במשרד ובהסכמי העבודה של הבוחנים.
בשנת 2015 עלה שוב נושא הפרטת מבחני הנהיגה על הפרק בשל המחסור בבוחנים, בשל זמני ההמתנה הארוכים למבחנים, וגם כתוצאה מבקשותיהם של מורי הנהיגה ותלמידיהם…
…מסיכום דיון שהתקיים במשרד התחבורה בנובמבר 2015 עולה כי הנהלת המשרד, בגיבוי שר התחבורה מר ישראל כץ, נחושה ליישם את הרפורמה להפרטת מבחני הנהיגה המעשיים מאחר שהמהלך תואם את מדיניות המשרד לשיפור השירות לאזרח.
עוד עולה מסיכום הדיון כי המשרד נערך לשביתה ממושכת של הבוחנים ומתכנן להיעזר בתקופת השביתה במאגר של בוחנים פוטנציאליים העומד לרשותו. בעת תהליך הביקורת פרסם משרד התחבורה את המכרז.
לפני העברת שירות מסוים לגוף פרטי, ראוי כי המדינה תבדוק באמצעות עבודת מטה מסודרת ומעמיקה את כל החלופות האפשריות, תמפה את היתרונות והחסרונות של כל אחת מהחלופות; תחשב את התועלת הכספית שלה לעומת ההוצאות הצפויות ותנהל את הסיכונים.
במהלך הביקורת המציא משרד התחבורה למשרד מבקר המדינה תחשיב השוואה בין עלות ביצוע המבחנים המעשיים באמצעות מיקור חוץ לבין עלות המשך ביצועם באמצעות בוחנים של משרד התחבורה והגדלת מספר הבוחנים כדי להעלות את רמת השירות.
משרד התחבורה לא המציא למשרד מבקר המדינה סיכומי דיונים של תהליך קבלת ההחלטות המפרטים את תהליך בחירת החלופה שנבחרה בסופו של דבר. כתוצאה מכך לא ניתן לקבוע אם נעשתה עבודת מטה ראויה קודם קבלת ההחלטה.
לדעת משרד מבקר המדינה, ביצועה של עבודת מטה כזו מתחייב במיוחד נוכח אופי השירות המופרט – הפעלת סמכות שלטונית מובהקת של מתן רישיונות נהיגה. עבודת מטה כזו מצריכה את בחינת מכלול השיקולים הרלוונטיים, ולא רק הכספיים, ובהם גם משמעותה של הפרטת סמכות שלטונית מובהקת וההשפעה הנובעת מאצילותה של סמכות זו לגורם שאינו ציבורי ועל יכולתה של הרשות הציבורית לקיים את החובות שהטיל עליה החוק".
התחבורה והאוצר נגד ההיגיון הכלכלי
הפרטת מבחני הרישוי המעשיים והעברתם לידי זכיינים פרטיים תעלה לאזרחי מדינת ישראל עשרות מיליוני שקלים בשנה, כשהאלטרנטיבה להחלטה כזאת היא תיקון הליקויים הרבים שנמצאו ורובם קשורים, כאמור, רק לתקלות ניהוליות.
אלא שגם במשרד האוצר מעדיפים כנראה להתמקד בפיטורים של עובדי מדינה במקום ליזום תמריצים לייעול השירות, ודוגמא כואבת לכך נותן המבקר כשהוא מביא ממצאים שנוגעים למבחנים שנערכים בימי שישי.
כדי לצמצם את מצוקת המבחנים יכול היה משרד התחבורה לגייס עשרה בוחנים נוספים שהיו מבצעים כ-30 אלף מבחנים בשנה בימות השבוע. תחת זאת הוחלט להוסיף חצי יום עבודה בימי שישי ולהעסיק בהם 85 בוחנים קיימים, אשר מבצעים 35,000 מבחנים בשנה.
במשרד התחבורה ערכו תחשיב שבחן את שתי החלופות האלה מבחינה כלכלית, והגיעו למסקנה ברורה שאופציית העסקת הבוחנים הקיימים בימי שישי עולה למשרד כ-2.2 מיליון ש"ח בשנה ולעומת זאת העסקת 10 בוחנים נוספים עולה רק 1.8 מיליון ש"ח, כלומר שהמשרד יכול היה לחסוך למדינה כ-400,000 ש"ח לשנה.
"מידע זה הועבר על ידי משרד התחבורה למשרד האוצר באוגוסט 2014", כותב המבקר, ומוסיף: "משרד מבקר המדינה מעיר כי לא נמצא שמשרד האוצר ומשרד התחבורה דנו וקיבלו החלטה בעקבות הנתונים האלה".
מן הפרט אל הכלל: התעלמות משרדי התחבורה והאוצר מן המשמעויות הכלכליות של גיוס בוחנים נוספים לעומת הפרטת המערך, והעובדה שלא בוצעה עבודת מטה מסודרת – ודאי שלא עבודה שקופה וגלויה – מעלה חשש שמטרת ההפרטה היא לא בהכרח שיפור השירות אלא דרך להיפטר מכ-100 עובדי מדינה.
ליקויים במבחן המעשי
הרושם הוא שלתוך "מכרז ההפרטה" ניסו מנהלי משרד התחבורה לזרוק את כל הכשלים שהם לא מצליחים לפתור במהלך השנים בתחום הכשרת הנהג.
"ממסמכי משרד התחבורה", נכתב בדוח, "עולה רשימת ליקויים במבחן המעשי, בין היתר אין אחידות במסלולי הנבחנים; זמני המבחן אינם זהים ולפעמים הבוחנים לא עומדים בזמנים המינימליים שנקבעו בנהלים; המשרד לא קבע אמות מידה אחידות וברורות שיאפשרו לבוחן לבחון בצורה הוגנת את איכות הנהיגה של התלמידים כולם, ויאפשרו למשרד התחבורה פיקוח ובקרה מיטביים על מהלך הבחינה; משרד התחבורה לא יצר תשתית שתאפשר גמישות בתהליכי הבחינה ובהטמעת תכנים חדשים וטכנולוגיים. מבחני הנהיגה המעשיים בישראל מבוצעים באותה מתכונת מזה זמן רב ואינם מתאימים בהכרח למצב כיום.
לדעת משרד מבקר המדינה על משרד התחבורה לשקול לערוך שינויים באופן ביצוע המבחן המעשי כדי שתתקיים אחידות בין הבוחנים ויצומצם כוח ההכרעה של שיקול דעתם בלבד. נוסף על כך עליו לחתור לשקיפות מרבית לנבחנים, ולטיוב מערכי הבקרה של המשרד השולטים באופן ביצוע המבחן המעשי".
לכאורה, מכרז ההפרטה אכן אמור לפתור את הבעיות שעליהן הצביע המבקר, למשל באמצעות קביעת מסלולי מבחן קבועים וצילום המבחנים במצלמות וידאו.
אלא שזה כמובן מעלה שאלה פשוטה: מדוע אי אפשר לבצע את אותם הדברים גם ללא הפרטה?
התשובה לשאלה זאת נמצאת גם היא בדוח המבקר, אשר סוקר למשל את השתלשלות הרעיון ל"שימוש במצלמות דרך".
המבקר מציין ש"בחלק מכלי הרכב של מורי הנהיגה מותקנת מצלמת דרך על השמשה הקדמית, והיא מצלמת ומקליטה את תוואי הדרך שנהג בה התלמיד. המצלמה היא אמצעי בקרה חשוב המאפשר ללמוד על טיב ההוראה של המורה, והשימוש בה עשוי להגדיל עד מאוד את יעילות תהליך הפקת הלקחים ותיקון הליקויים. שימוש במצלמה עשוי לשפר את הרמה המקצועית של הבוחנים, לצמצם את הסכנה שיקבלו החלטות שרירותיות או לא מבוססות, ולסייע במיקוד התלמיד בחסרונות הנהיגה שלו וכך להגדיל באופן ניכר את סיכוייו להצליח במבחן ואף חשוב מכך – לסייע בשיפור הנהיגה שלו.
הבדיקה העלתה כי משרד התחבורה שקל בעבר להכניס אמצעי צילום והקלטה בעת לימוד הנהיגה ובעת המבחנים המעשיים. לדוגמה, במכתבו של מנהל אגף בכיר רישוי מאפריל 2014 ציין המנהל כי יש לבחון את האפשרות להתקנת מכשיר להקלטה ולצילום ברכב בעת לימוד הנהיגה ובעת המבחן המעשי….
…על פי חוות דעתה של סגנית היועצת המשפטית במשרד התחבורה מיולי 2014: "צילום אדם ברשות היחיד, אסורה לפי חוק הגנת הפרטיות זולת אם ניתנה הסכמה לכך".
במילים אחרות, המבקר מצא שההתנגדות לשימוש במצלמות כבר כיום, בלי כל קשר להפרטה, נובעת מחוות דעת משפטית של היועמ"שית של משרד התחבורה ולא מהתנגדות של הבוחנים. מיותר לציין שחוות דעת כזאת היא לכל הפחות בעייתית, שהרי צילום המבחן מהווה חלק לא נפרד ממבנה המבחן שמתוכנן לאחר ההפרטה.
הקצאה מהגיהנום
דוגמא אחרת לכשל ניהולי חמור של משרד התחבורה היא שיטת ההקצאה של מבחני הנהיגה המעשיים באמצעות מורי הנהיגה, אשר מובילה לא רק לחוסר יעילות אלא גם לפוטנציאל רב למעשי שחיתות.
במקום לנהל בעצמו את הקצאת המבחנים "הפיל" המשרד את חלוקתם על מורי הנהיגה, והוא מחשב את ההקצאות על-פי מספר התלמידים שרשומים אצל כל מורה.
המבקר מדגיש שהיכולת של מורה נהיגה להגיש את התלמידים שלו למבחנים משפיעה באופן ישיר על פרנסתו, כלומר שהשיטה הנוכחית מפעילה לחץ בעייתי על המורים ומפלה לרעה מורים הגונים.
אם לא די בכך, חלק מן ההקצאות מבוצעות באופן "ידני", ובמילים פשוטות לא לפי קריטריונים ברורים ושקופים – מה שפותח פתח אפשרי לקשרים פסולים בין בוחני נהיגה למורי נהיגה.
שיטת ההקצאה הנוכחית מחושבת, כאמור, לפי מספר התלמידים שרשומים אצל מורה, אבל תלמיד שמחליט לעבור למורה אחר לא מעביר יחד איתו את הרישום שלו – מה שיוצר חסם ומשפר את מצבם של המורים הננטשים לעומת אלה שקיבלו תלמידים שלא שבעו נחת ממורים אחרים.
המבקר עצמו מציע פתרון פשוט שממש לא ברור איך נעלם מעיניי אנשי אגף הרישוי: הקצאת המבחנים צריכה להתבצע רק לתלמידים שרמת הנהיגה שלהם גבוה מספיק כדי לגשת למבחן, ולא לפי כלל התלמידים שרשומים אצל מורה זה או אחר.
אחרית דבר
"הביקורת", כותב המבקר, "העלתה ליקויים רבים בתפקוד אגף הרישוי. בין היתר, נמצאו ליקויים בכל הקשור לשירות לאזרח, שמתבטא בזמני המתנה ארוכים לקבלת שירות בחלק מהסניפים ובמצב תחזוקה ירוד של חלק מהם. כמו כן נמצאו ליקויים נוספים: תכניות לימוד הנהיגה לא עודכנו שנים רבות; הקצאת המבחנים לבתי הספר לנהיגה אינה שקופה; זמני ההמתנה ארוכים ביותר לתלמיד המעוניין להיבחן במבחן הנהיגה המעשי, בעיקר בגלל הפחתת מספר הבוחנים; היעדר אמות מידה אחידות לקביעת תוצאות מבחני הנהיגה המעשיים; למרות המחסור הרב בנהגים מקצועיים במדינה נמצא כי הליך קבלת רישיון הנהיגה המקצועית ארוך ויקר; היעדר מנגנוני פיקוח ובקרה יעילים על בתי הספר לנהיגה ועל הבוחנים; ועוד.
הליקויים הרבים שנמצאו בתפקוד האגף, שחלקם נמשכים לאורך שנים, מצביעים על תשומת לב בלתי מספקת של הנהלת המשרד המוקדשת לנושא המבחנים המעשיים.
לדעת משרד מבקר המדינה על משרד התחבורה להעלות את נושא הכשרת הנהגים לראש סדר העדיפויות כדי להבטיח שבהכשרת הנהגים הצעירים, הנהגים החדשים והנהגים המקצועיים לא רק יינתנו כל הכלים הטכניים הנדרשים, אלא תילָמד גם חשיבותן של בגרות ואחריות בנהיגה".
את תגובת משרד התחבורה נפרסם אם וכאשר נקבל אותה.
