בשבוע שעבר רעשו לרגע קט כותרות המדורים הכלכליים ומדורי הרכב לנוכח הכרזת האוצר על הכבדת נטל המס שצפויה על מכוניות היברידיות החל ב-1 בינואר 2020 ובשנתיים שלאחר מכן, וזאת במסגרת ניסיון נואש לגרד מענף הרכב עוד כמה שקלים כדי לסתום תהום שנפערה בשנים האחרונות בתקציב המדינה.
כרגיל, ככל שהדברים נוגעים לענף הרכב, המוני בית ישראל לא גדשו את הרחובות בהפגנות סוערות, ו"הפרה החולבת" הוותיקה והנאמנה ביותר – ציבור בעלי הרכב והמשתמשים בו – הרכינה שוב את ראשה באדישות או בחוסר ברירה.
אלא שבשונה מכרגיל, התוכנית הנוכחית של האוצר מדגימה שכמו במתמטיקה כך, לפעמים, גם בניהול כושל "מינוס כפול מינוס שווה פלוס". מפני שהפעם – ממש במקרה – ההתנהלות קצרת הרואי והבלתי מתוכננת של פקידי האוצר מביאה דווקא לתוצאה הנכונה, שהיא ביטול עיוות לא מוצדק שנוצר בעבר בגלל ניהול כושל.
כאשר מרפרפים ב"תקציר הפרקים הקודמים" קל להבחין שלממשלות ישראל לא הייתה אף פעם מדיניות סדורה בתחום הרכב והתחבורה, וכך גם בתחום שמשפיע יותר מכל על מה שקורה בפועל על כבישי הארץ – מדיניות מיסוי רכב. הטענה הזאת כמעט ואינה דורשת הוכחה אבל מי שמתעקש יכול פשוט לפתוח חלון ולהציץ על הכבישים שלנו, שגדושים ב-3.3 מיליון כלי רכב ובעומסי תנועה שכמותם מעולם לא היו כאן. הפקקים ונזקיהם לא נפלו עלינו כרעם ביום בהיר והם לא נגרמים במקרה. כל הנתונים מונחים בפני הציבור ומקבלי ההחלטות מזה יותר משני עשורים, והידיעה שאנחנו מתגלגלים במהירות אל אסון תחבורתי לא נסתרה מעיניי איש.
למרות זאת, מדיניות מס כושלת גרמה לכך שכמה מאות אלפי המכוניות שיוצרות את רוב הגודש הן "כלי רכב צמודים" שנעים אנה וכה וגומאים קילומטראז' עודף רק מפני שמכלול המיסים מעודד את זה (מנקודת מבטו של העובד: דלק חינם, מס שווי שימוש מופרז ששולם בלאו הכי ואפס עידוד לשימוש בתחבורה שיתופית, ומנקודת מבטו של המעביד: מפלט מס ואפס עידוד לפתרונות תחבורה מתקדמים), ומפני שמיליארדי שקלים מבוזבזים מידי שנה על תחבורה ציבורית לא יעילה במקום שיקדמו תחבורה חכמה.
לרגע נדיר אחד, לקראת סוף העשור הקודם, נדמה היה ש"ילדי האוצר" מתאפסים על עצמם ומניחים על השולחן שתי רפורמות חשובות בתחום הרכב, ושתיהן – כך אפשר היה לטעות ולחשוב – הן פירות של מחשבה מעמיקה. הרפורמה הראשונה צמצמה עיוות באופן החישוב של "שווי השימוש" של מחזיקי רכב צמוד, והפכה את מודל הליסינג לקצת פחות כדאי. הרפורמה האחרת נועדה לצמצם את "העלויות החיצוניות" – נזקים שנגרמים למדינה ולאזרחיה בגלל זיהום אוויר ותאונות דרכים. גם הרפורמות החשובות האלה – שעליהן חתום בועז סופר, מי שכיהן בשעתו כסמנכ"ל רשות המיסים והממונה על תחום הרכב – לא היו חלק ממדיניות כלל ממשלתית סדורה ומגובשת בתחום הרכב והתחבורה, אבל לכל הפחות היה בהן היגיון, והן תרמו לצמצום עיוותי מס.
המאורע הנדיר יותר באותו הקשר הוא שרפורמת "מיסוי ירוק" התגבשה לראשונה במסגרת ועדה בין-משרדית ששיקפה את התובנות שלה לציבור, ועל אף שלציבור לא ניתנה בשעתו אפשרות להשפיע על התהליך בכל זאת מדובר ב"אירוע בקנה מידה קוסמי", מפני שבכל המקרים הרלבנטיים האחרים אנשי האוצר עשו ועושים "מה בראש שלהם". הם לעולם לא מתייעצים עם הציבור ולרוב גם לא משקפים מראש את כוונותיהם. ההתנהלות הזאת – שנובעת כנראה מחוסר ביטחון אבל משדרת יהירות עד אין קץ – בולטת למרחוק ומזיקה לא רק כאשר משווים אותה לדרך שבה מתנהלים משרדי ממשלה במדינות דמוקרטיות, ולא רק בגלל שהיא מבוצעת במחשכים ובשיטת טלאי על טלאי, אלא בעיקר מפני שבסופו של דבר, בפרספקטיבה היסטורית, התוצאות שלה תמיד גרועות ולא יכולות שלא להיות כאלה.
העשור האבוד
המכניזם הבין-משרדי של "מיסוי ירוק" התגלגל הלאה על-פני שלושה שלבים, ולמרות שהיו בו מספר פגמים אינהרנטיים לכל הפחות נדמה היה שעצם הקיום של מנגנון כזה יאפשר לו ללמוד, להשתפר, ואולי אפילו לשכפל את המודל שלו לתחומים אחרים, שבהם יכולים פקידי האוצר לקבל קצת שכל (או לכל הפחות ידע) מבחוץ. למרבה הצער זה לא קרה. בועז סופר עזב את משרד האוצר ומחליפו, ערן יעקב (כיום מנהל רשות המיסים), לא הפגין אף שמץ של מקוריות ורק שימר את המתווה שנוצר לפניו.
לקריאה נוספת: געגוגים למנדט: ממשלת בריטניה הציגה חזון לתחבורה מתקדמת
ככל שהדברים נוגעים לתחום התחבורה – העשור האחרון הוא "העשור האבוד" שבו בוזבזו עשרות רבות של מיליארדי שקלים על יעדים ומטרות שגויים ולא בוצעה חשיבה מערכתית ושקופה על עתיד הארץ, המדינה וצרכי התחבורה של אזרחיה. אפילו במקום שבו הענקנו הרגע צל"ש לאנשי האוצר חלה נסיגה משמעותית, וחלקה נגוע בטמטום יקר שגבה קורבנות אדם. העקרון שנקבע על-ידי בועז סופר בשעתו היה קביעת מס קניה קבוע וגבוה של 83% (שאליו יש להוסיף שורת מיסים ואגרות נוספים, בעיקר מכס ממדינות שונות, ומע"מ) – וממנו מופחתות הטבות מס שקליות (כלומר לא באחוזים אלא בסכומי כסף קבועים) כדי לעודד הגברת בטיחות והפחתת פליטות של מזהמי אוויר.
אלא שבתחום הראשון – שורת ההטבות לאמצעי בטיחות – האוצר התנהל בחוסר שקיפות והעניק את ההטבות באופן מטומטם (שלא לומר מעבר לכך). התוצאה היא שמכוניות לא בטוחות קיבלו הטבות מס גדולות יותר מאשר מכוניות בטוחות מהן, והציבור מימן את חברת 'מובילאיי' במאות מיליוני שקלים בלי אף הוכחת עלות-תועלת.
בתחום המיסוי הירוק לא בוצעה חשיבה מחדש, ובוודאי שלא הסתכלות קדימה, על תקלה חמורה שנפלה עוד בתחילת הדרך, ב"ועדת מיסוי ירוק 1", שהיא הטבת המס למכוניות היברידיות. כדי להבין את העיוות הזה צריך לחזור אל פריצת הדרך החשובה של המיסוי הירוק בכלל, שהיא קביעת עיקרון "המזהם משלם" ויצירת מנגנון מס הולם שמתחשב ב"עלויות החיצוניות" שגורמים כלי רכב. ועדת "מיסוי ירוק 1" קבעה בשעתו נוסחה ייחודית, שלא קיימת באף מדינה בעולם, אשר מעריכה את הנזקים הסביבתיים של כל אחד ואחד מן הרעלים שנפלטים ממנועי בעירה פנימית, ומטילה על כל מכונית מס אפקטיבי פרופורציונלי לנזק הסביבתי הספציפי לו היא גורמת. המנגנון הזה לא מושלם אבל העיקרון דווקא כן: מי שמרעיל אותנו יותר משלם יותר, והמנגנון עצמו מכויל אחת למספר שנים בהתאם להתפתחויות הטכנולוגיות בשטח.
חשוב להדגיש שבתחילת שנות האלפיים נאבקו ברשות המיסים לחסל שורה ארוכה של "חריגים" ולקונות במיסוי רכב אשר יצרו עיוותי מס מוטרפים (לדוגמא: "אל קאמינו", טנדרים, ג'יפים, מסחריות בגובה של 1.75 מטרים ועוד נמלטי מס שונים ומשונים). למרות כל זאת – שיטת המיסוי הירוק נבנתה מלכתחילה עם עיוות חדש והעניקה הטבת מס ספציפית למכוניות היברידיות (שבאותה תקופה יוצרו רק על-ידי טויוטה והונדה). מכוניות כאלה לא נמדדו רק על פי כמות הרעל שהן פולטות מן המפלטים שלהן אלא זכו להטבה מעצם היותן היברידיות, תוך הפרה בוטה של עקרון "המזהם משלם". הדבר הנכון לעשות היה למדוד את ההיברידיות בדיוק כפי שמודדים כל מכונית אחרת, בדיוק לפי אותה נוסחה. מפני שמה שגורם לנזק הוא בדיוק אותו דבר כמו בכל מכונית: מה שיוצא מהאגזוז שלהן.
במהלך "העשור האבוד" לא פעלו אנשי האוצר כדי לתקן את העיוות הזה ולכן הוא יצר שתי תופעות מגונות. ראשית, מי שזכה להטבה הכלכלית המשמעותית ביותר, מבחינה כספית, הם כלי רכב יקרים במיוחד ומזהמים מאד – מכוניות יוקרה שעולות בין 400 אלף ש"ח ליותר ממיליון ש"ח, וכך הפסידה קופת האוצר מס קניה מצטבר בסך מאות מיליוני שקלים. שנית, ברגע שהיצע המכוניות ההיברידיות בעולם גדל, ובאופן יותר ספציפי כאשר יונדאי-קיה פיתחה את המערכת ההיברידית שלה, זינק שיעור המכוניות שנהנות מהטבת המס המיותרת מלכתחילה, והגיע עד לכ-20% מכלל המכוניות שיובאו ארצה בשנה החולפת.
ההתעקשות של ערן יעקב ואנשי רשות המיסים לאורך כמעט עשור להאריך פעם אחר פעם את תוקף התקלה המקורית התעלמה מכך שאם מכוניות נמדדות לפי כמות הרעלים שהן פולטות מן המפלטים שלהן יש להתמקד אך ורק בתוצאה – ואין אף סיבה להעדיף את הטכנולוגיה שמאפשרת את זה.
כעת, לא מפני שמישהו במשרד האוצר התעורר והכה על חטא אלא רק בגלל הצורך הדחוף להגדיל את היקף גביית המס, מבוצע מחטף – שהוא לכשעצמו התנהלות לא מתוכננת ולכן פסולה – והטבת המס המיותרת מלכתחילה מבוטלת. הוא שאמרנו: מינוס כפול מינוס. וכיצד אנחנו למדים שמדובר בהתנהלות לא מתוכננת? פשוט: קראו נא את כל הסקירות של רשות המיסים אודות ענף הרכב בשבע השנים האחרונות ולא תמצאו שם מילת הרהור אחת בנוגע להטבה הפסולה למכוניות היברידיות.
אז מה למדנו מכל זה?
אפשר להבין את החרדות של אנשי רשות המיסים מכל זעזוע של ספינת הדגל שלהם. אחרי הכל, ענף הרכב מכניס מידי שנה לקופת המדינה יותר מ-46 מיליארד שקלים, ושיטת הגבייה נוחה, פשוטה ויעילה מאין כמותה. לכל "משחק" עם אחד מעשרות המרכיבים של המערכת הזאת עלולה להיות השפעה עצומה על הכנסות המדינה ממיסים, וזה מלחיץ במיוחד כאשר עוסקים בשינויי התנהגות – למשל מס גודש או עידוד תחבורה חכמה, ובשינויים טכנולוגיית כמו מעבר לשימוש ברכב חשמלי או למודל של "ניידות כשירות" (MAAS) במקום בעלות על כלי רכב.
כדי לסבר את האוזן, עוד לפני השינוי שמתוכנן במיסוי על מכוניות היברידיות צפויה קופת האוצר לקלוט כבר השנה, ב-2019, תוספת מס שמוערכת בכ-200-300 מיליון שקלים רק בגלל הקדמת קניות של מכוניות כאלה. בינואר הקרוב יעלה שיעור מס הקניה על היברידיות רגילות מ-30% ל-45% ול-50% בשנת 2021. בשנת 2022 תבוטל ההטבה לחלוטין. במקביל, מס הקנייה על מכוניות היברידיות נטענות יעלה מ-20% כיום ל-25% בינואר הקרוב, ל-30% בשנת 2021, 40% בשנת 2022, 55% בשנת 2023 וההטבה הזאת תבוטל כליל ב-2024. הכנסות המדינה ממיסוי רכב צפויות לעלות, רק בזכות השינוי הזה, בכ-500 מיליון שקל במהלך 2020 וכמיליארד שקלים בשנה שלאחר מכן.
חשוב לשים לב גם לנתון נוסף: במשרד האוצר העריכו בתחילה שעיוות המס שהם יצרו "יעלה" לקופת המדינה כ-600 מיליון שקלים ב-2019, אולם בפועל הוא צפוי לעלות כ-750 מיליון, וגם זה ממחיש את התקלה, ואת החטא הקדמון של יצירת עיוות המס המקורי. כאשר יוצרים מפלט מס לעולם אי אפשר לדעת בדיוק מה יצליח להסתנן דרכו.
אחרי שעיוות המס הספציפי הזה מתוקן (גם אם באחור ובהדרגה) צריך להתפנות ולבחון מה אנחנו למדים מן ההתנהלות של פקידי האוצר, וכיצד נוכל להימנע מתקלות כאלה בהמשך הדרך, אבל עוד לפני כן חשוב להדגיש את הנזק הגדול של "שליפות" מצד אנשי האוצר. כאשר מדינה מתנהלת בהתאם למדיניות סדורה – קחו לדוגמא את ההתנהלות של ממשלת בריטניה סביב ההחלטה להפסיק מכירה של מכוניות מונעות במנועי בעירה פנימית ומעבר לרכב חשמלי – יכולים כל הגורמים במשק לתכנן באופן הגיוני ולנהל נכון את ההשקעות שלהם בתשתיות ובציוד.
מאידך, כאשר אנחנו מורגלים בהתנהלות תזזיתית ולא מנומקת אף מנהל ששכל בקודקודו לא יסכים לקחת סיכונים מיותרים, וכתוצאה מכך הפסדנו את חלון ההזדמנויות שהיה לנו בעשור הקודם לעבור להנעה בגז דלק, הפסדנו את ההזדמנות להוביל את העולם בתשתיות לרכב חשמלי, ובזבזנו עשור שלם שבו לא הסבנו את משק הרכב שלנו לגז טבעי. כעת, כאשר פקידי האוצר "מבטיחים" לנו מתווה מס ברור וידוע מראש על רכב חשמלי – עם מס קניה בשיעור של 10% עד לשנת 2022, 20% בשנת 2023 ו-35% בשנת 2024 – אנא קבלו בהבנה את הספקנות שבה אנחנו מאזינים להם.
השורה התחתונה, והחשובה ביותר, היא שאסור להשאיר את הניהול של מדינה מודרנית בידי קומץ פקידים – מוכשרים ככל שיהיו – שפועל במחשכים וחסר את הידע שנדרש לצורך קבלת החלטות אסטרטגיות חשובות. עולם הרכב והתחבורה נמצא כרגע בפני נקודת מפנה היסטורית שאליה מתנקזות עשרות טכנולוגיות חדשות ומספר תהליכים בעלי משמעות אדירה. המכוניות שייוצרו בשנים הקרובות יהיו מקושרות, מערכות ההנעה שלהן יהיו חשמליות, יותר ויותר מודלים לשיתוף כלי רכב יופעלו ברחבי העולם, ובסוף השלב האבולוציוני הזה גם יהיו לנו מכוניות אוטונומיות.
אי אפשר להכיל את כל השינויים הדרמטיים האלה באמצעות הכלים המיושנים והעקומים שבהם נעשה שימוש עד היום, אי אפשר לסמוך על זה שמי שלא תפקד בעשור האחרון יקבל שכל דווקא כרגע, ואסור להישאר אדישים – מכיוון שמדינת ישראל תאבד מהר מאד את ההזדמנות ההיסטורית שיש לה כרגע להפוך למדינה מובילה בעולם התחבורה.
הכלי היחיד שנמצא בידיים שלנו, אזרחי ישראל, כדי לשנות את המציאות הזאת הוא הפתק שנשלשל לקלפי בעוד פחות משלושה חודשים. את הפתק הזה עלינו להפקיד רק בידי מי שיציג בפנינו תוכנית לאומית סדורה לתחום הרכב והתחבורה, תוכנית שתחבר יחד את כל משרדי הממשלה הרלבנטיים ותרתום אליהם את מחולל השינוי החזק ביותר שיש בידי מדינה – שהוא מערכת המס. מפלגה שלא מתחייבת בפנינו להקים צוות רציני שיבצע חשיבה מערכתית ולהציג – לאחר שתיבחר – תוכנית מפורטות לתחום התחבורה – לא ראויה לאמון ולקול שלנו.
