שר התחבורה ישראל כץ נוהג להציג את פיתוח הכבישים המהירים ואת העבודות על הרכבת הקלה כהוכחה ליכולות המיוחדות שלו בהתמודדות עם פקידי משרד האוצר לקידום פרויקטים לאומיים שהיו תקועים במשך שנים. מאידך – את עומסי התנועה העצומים שחווים הנהגים בישראל, ואת הנזק הכלכלי והבריאותי העצום לו הם גורמים, כץ מציג כחלק מתופעה בלתי נמנעת וכלל עולמית, מעין "גזירה משמים".
היום (ד') מפרסם מבקר המדינה דוח מיוחד – גם במסקנותיו וגם בהיקפו – והוא מוכיח את מה שאנחנו כאן, ב-TheCar, טוענים כבר מזה כחמש שנים: עומסי התנועה על כבישי ישראל הם ממש לא גזירה משמים, ומי שאשם בהם הוא משרד התחבורה – ובעיקר האיש שמכתיב את המדיניות של המשרד הזה בעשור האחרון – ישראל כץ.
כותרת הדוח המיוחד של מבקר המדינה היא "משבר התחבורה הציבורית", וזה לא רק הדוח המקיף ביותר שמשרד המבקר פרסם אי פעם בתחום זה אלא ככל הנראה גם אחד החמורים ביותר. יותר מכל מצביע הדוח על כשל מתמשך לכל אורך העשור האחרון ושלוש הקדנציות שבהן ישראל כץ משמש כשר תחבורה, ועל ההתעלמות, או חוסר תיקון הממצאים, של שנים עשר (12!) דוחות מבקר קודמים בנושאי תחבורה ציבורית אשר פורסמו בין השנים 2004-2018.
את סיקור הדוח ראוי לפתוח בקביעה ערכית לפיה שר תחבורה, כמו כל שר, לא אמור ולא יכול להחליף את פקידי המשרד או לבצע את תפקידי משרדו בעצמו. עם זאת, חובתו של שר היא להנהיג את צוות המשרד, להתוות מדיניות אסטרטגית, ולוודא שהיא אכן מבוצעת. בראיה כזאת, הממצאים החמורים ביותר שחשף היום המבקר נוגעים בעיקר לשלושה תחומים: אי קיומה של תוכנית אב אסטרטגית לתחבורה ציבורית, עיכוב של עשר שנים בהקמת רשות לניהול ולפיתוח התחבורה הציבורית, ומניעה אקטיבית ומכוונת של החלטת ממשלה להגבלת שימוש ברכב פרטי באמצעות תמריצי מס – לה נקדיש כאן היום פרק נפרד. פרק זה, שבו מותח מבקר המדינה ביקורת אישית על כץ עצמו, חושף יותר מכל התנהלות שמעידה כאלף עדים על "רוח המפקד" של כץ: העדפת הרכב הפרטי על תחבורה ציבורית. בראיה כזאת קל להבין רבים מן הממצאים האחרים בדוח המבקר.
למרבה הצער – פרק חשוב זה מוצג דווקא אחרון בסדר הפרקים בדוח עב הכרס. לא פחות מצערת העובדה שבדיקתו המקיפה של המבקר לא כללה הפעם את בחינת הכשל המתמשך בקידום תחבורה ציבורית חכמה בישראל, אשר יכולה הייתה להפחית במידה רבה, ובעלויות אפסיות, עומסי תנועה שגורמים לנזקים כלכליים של עשרות מיליארדי שקלים בכל שנה. אם וכאשר תבוצע בדיקה כזאת יסתבר שממשלת ישראל בזבזה עשרות מיליארדי שקלים בתשתיות תחבורה עתיקות – למשל רכבות ורכבלים – במקום להשקיע את הכסף של הציבור בפרויקטים שצופים פני עתיד.
דוח המבקר, כאמור, הוא אולי החמור ביותר שנכתב עד היום בנושא זה, והמבקר מדגיש בו ש"זה שנים רבות מתריע משרד מבקר המדינה בדוחותיו על מחדלים וליקויים הנוגעים למערך התחבורה הציבורית בישראל. אלא שלמרבה הצער לא תוקנו חלק גדול מן הליקויים שצוינו בדוחות מבקר המדינה, אף שתיקונם היה עשוי להקל מאוד על אזרחי המדינה ולצמצם את עומסי התנועה". בין השאר מוצגים היום ממצאים חמורים בכל הקשור להתאמת תכנון ערים ושכונות בישראל לשימוש בתחבורה הציבורית; לשילוב הרכבת במערך התחבורה הציבורית; למתכונת ההפעלה של שירותי אוטובוסים במדינה; לשירותי תחבורה ציבורית ביישובים לא-יהודיים, לפעילות הרכבת הקלה בירושלים; הקמת נתיבי העדפה לתחבורה ציבורית במטרופולין תל אביב-יפו, וכן לאיכות שירותי המטרונית בחיפה, ולקידום פרויקטים עתידיים במטרופולין הצפוני.
היות שמדובר בדוח מקיף ביותר, אשר קרוב לוודאי ייסקר רק בחטף על-ידי התקשורת הכללית, אנחנו נקדיש בימים הבאים סיקור מיוחד לכל אחד מן הנושאים שכלולים בו, וגם לאלה שלא נבדקו על-ידי המבקר.
עיקרם תחילה
מבחינה מעשית ועניינית, הנושא החמור ביותר שחשף מבקר המדינה הוא היעדר אסטרטגיה מגובשת לתחום התחבורה, ורמת מעורבות נמוכה מאד של משרד התחבורה בהליכי התכנון במדינת ישראל. בשונה מתקלות נקודתיות, שאותן אפשר לעיתים לתקן בטווח זמן של מספר שנים – תקלה מערכתית בתחומי התכנון והבניה לא רק מבזבזת משאבים עצומים אלא גורמת לרוב גם "בכיה לדורות". לדוגמא, כאשר נקבעות "עובדות בשטח" בעת בניית שכונות מגורים מבלי שניתן מענה נכון להשלכות התחבורתיות, קשה מאד, ולפעמים לא אפשרי, לבנות ולהקים לאחר מכן תשתיות תחבורה נחוצות.
מבקר המדינה בדק את התוכניות השונות שהכין משרד התחבורה ומצא, בין השאר, שהמשרד לא הביא לאישור סטטוטורי תוכניות אסטרטגיות ותוכניות אב שמטרתן להתוות מדיניות לטווח הארוך באופן שמחייב גופי ממשלה אחרים. כשל זה גרם לכך שקרקעות שאמורות לשמש לתחבורה ציבורית הוקצו על-ידי משרדים אחרים לשימושים אחרים. הביקורת העלתה גם שגורמים במשרדי ממשלה אחרים, במוסדות התכנון, ולעיתים אפילו במשרד התחבורה עצמו – לא מודעים לחלק מן התוכניות האסטרטגיות של משרד התחבורה. בנוסף, תכניות שנוגעות לתחבורה הציבורית בירושלים ובחיפה נותרו בגדר טיוטה.
הדוגמא החמורה ביותר להתעלמות של שר התחבורה ובכירי משרדו מניהול מערכתי, ולהיעדר ראיה אסטרטגית של התחבורה בישראל, היא "תוכנית מתאר ארצית מספר 42 לתשתיות תחבורה יבשתית" אשר בה אמורה להיות מוצגת התפישה התכנונית של מדינת ישראל בכל הנוגע לתשתיות התחבורה לסוגיהן. תכנית זאת, שעדיין "נמצאת בהכנה" היא מסמך המדיניות המכונן לכל רמות התכנון במדינה "כדי לקיים שילוב מרבי בין פיתוח כולל ושימושי קרקע לבין פיתוח תחבורתי". המבקר מצא שהעבודה על תמ"א 42, אשר החלה כבר לפני 11 שנים, לא הסתיימה עד למועד סיום הביקורת – וזאת למרות החלטת ממשלה להביא אותה לאישור עד לסוף שנת 2011.
"משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את אי-השלמת התמ"א במשך שנים ארוכות… בשנים אלה קודמו, ומקודמות גם כיום, תוכניות שונות בלא שיש תמ"א עדכנית לתחבורה. הדבר עלול להוביל לקבלת החלטות נעדרות "מבט-על" כולל, שאינן מבטיחות את השתלבות התוכניות המקומיות במארג התכנוני הארצי. זאת ועוד, התמשכות תהליכי הכנת התמ"א על פני שנים עלולה להביא לכך שבחלוף השנים תפחת עדכניותה".
ככלל, המבקר מצא כשלים במעורבות של משרד התחבורה בהליכי התכנון השונים במדינה, בין השאר בוועדה לתכניות לאומיות, ובוועדות המחוזיות והמקומיות לתכנון ולבנייה. הוא מצא גם שאין סנכרון בין תוכניות בנייה לבין פרויקטים תחבורתיים. למשל, הפיתוח של מתחמים חדשים בראש העין, ההרחבה של היישוב חריש וההעברה של יחידות חיל המודיעין לקריית המודיעין בנגב – עוכבו בגלל שפתרונות תחבורתיים שנדרשו עבורם לא קודמו בזמן.
דוגמא לכך ש"יד ימין לא יודעת מה עושה יד שמאל" במשרד התחבורה מצא המבקר במסמך שנקרא "בחינת השלכות תחבורתיות", שהוא למעשה מדריך שפורסם על-ידי המשרד כבר בשנת 2003 כדי להנחות כל מתכנן להצגה מוגדרת וקבועה של ההשפעות התחבורתיות שצפויות עקב תוכנית שמוגשת לאישור. המדריך, שהופץ בשנת 2003, מבוסס על "תוכנית אב ארצית לתחבורה יבשתית" שהוצגה בשנת 1999, כלומר לפני 20 שנים. למרות מספר עדכונים ושינויים ניכרים שהתרחשו במשק – המדריך לא עודכן עד למועד הביקורת והתוצאה היא שהוא שם דגש בעיקר על מתן שירות לכלי רכב פרטיים, בעוד שההתייחסות לתחבורה ציבורית כללית בלבד, ולוקה בחסר.
אין רשות
כבר לפני 23 שנים עלה הצורך בהקמת רשות ארצית ורשויות מטרופוליניות לתחבורה ציבורית. בשנת 2009, עם כניסתו של ישראל כץ למשרד התחבורה, נמצאה על שולחנו תוכנית להקמת גוף כזה אשר גובשה בתקופת השר שקדם לו – שאול מופז. בפועל, רשות ארצית החלה לפעול רק בסוף שנת 2013, אבל אפילו במועד סיום הביקורת – לפני כשנה – משרד התחבורה ונציבות שירות המדינה עדיין לא הסדירו את מעמדה כיחידת סמך במשרד התחבורה, כפי שנקבע בהחלטת ממשלה משנת 2011.
בהצעות חוק ההסדרים מהשנים 2011 ו-2018 נכללה הכפפת רשויות התחבורה המטרופוליניות לרשות הארצית, אולם אין בהן התייחסות לתפקידיה, תחומי אחריותה וסמכויותיה. בפועל, מעמד הרשות הארצית לא הוסדר בחקיקה או בכל דרך אחרת ובמציאות היא פועלת עם כח אדם חסר, ולכן לא משיגה חלק מן היעדים שלשמם הוקמה. "אי הקמת רשויות מטרופוליניות", קובע המבקר, "למרות החלטות ממשלה בנושא, פוגעת בקידום מיזמי תחבורה ציבורית".
המבקר מצא שאין תיאום מספק בין אגף תכנון תחבורתי במשרד התחבורה לבין הרשות הארצית, ושהחלטות שמתקבלות במוסדות התכנון אינן בהכרח מיטביות מבחינה תחבורתית. בנוסף, באגף לתכנון תחבורתי אין מספיק כח אדם מקצועי, למרות שהצורך בו ידוע עוד משנת 2014. מצב זה "פוגע פגיעה חמורה בתפקוד האגף, בייצוג עמדות משרד התחבורה במוסדות התכנון ובקידום המדיניות של המשרד לשיפור השירות בתחבורה הציבורית ולהגברת השימוש בה".
לסיכום הפרק הראשון בסיקור זה ראוי להביא את דבריו של יוסף חיים שפירא, מבקר המדינה, אשר כותב כך: "המציאות התחבורתית שעימה מתמודדים תושבי ישראל בשנת 2019 מדי יום ביומו היא קשה… התמשכות הנסיעות לעבודה או לעיסוקים השונים והחזרה מהם נוגסת בזמנם היקר של התושבים, פוגעת בפריון העבודה, מביאה לאי-מיצוי הפוטנציאל של התוצר המקומי הגולמי ושל ההכנסות ממיסים ואף גורמת לזיהום אוויר ולמפגעי רעש. לגבי האדם היחיד, השעות הרבות בדרכים מקטינות את הזמן הפנוי, פוגמות באיכות החיים ויוצרות תחושת תסכול ומתחים מיותרים… לעומסי התנועה במדינה יש משמעויות כלכליות כבדות שמוערכות בעשרות מיליארדי ש"ח בשנה… זה כשני עשורים מודעים הממשלה בכלל ומשרד התחבורה והבטיחות בדרכים בפרט לכך שמערכת תחבורה ציבורית ענפה ויעילה היא הפתרון המיטבי לבעיות התחבורה במטרופולינים ומרכיב הכרחי בצמיחה של ענפי המשק. ואולם … במשך שנים רבות ההשקעה בתחבורה הציבורית בישראל הייתה נמוכה מאוד לעומת מרבית המדינות המפותחות, והושם דגש על פיתוח תשתיות התומכות בשימוש ברכב הפרטי… הכמות הגדולה של כלי רכב והנְסוּעה הגבוהה בכבישים, שאורכם מצומצם יחסית, גורמות לכך שצפיפות התנועה בכבישי ישראל היא הגבוהה במדינות ה-OECD, פי 3.5 מהממוצע במדינות אלו… לסיכום, ניתן לציין כי בשנים האחרונות קודמו נושאים שונים ובוצעו פרויקטים חשובים בתחום התחבורה, אך עדיין הכשלים והליקויים בתחום התחבורה הציבורית הם משמעותיים ביותר. מצב זה רובץ לפתחו של משרד התחבורה, שבראשו עומד השר ישראל כ"ץ, המכהן בתפקיד ממרץ 2009".
תגובת משרד התחבורה:
- החוק בישראל אינו מחייב נוכחות של משרד התחבורה בכל ועדות התכנון והבניה, ואין למשרד זכות וטו בועדות אלה. לעתים קרובות מוסדות התכנון מעדיפים לצערנו הקמת יחידות דיור על פני הסדרת תשתיות של התחבורה הציבורית, והרשויות המקומיות דוחות קידום של תחבורה ציבורית בשטחן.
- משרד התחבורה מקדם הקמת רשויות מטרופוליניות לתחבורה ציבורית, בירושלים רבתי ובמטרופולין באר שבע. במסגרת פעילותן, הרשויות המטרופוליניות יגבשו מדיניות מטרופולינית בתחום התחבורה הציבורית ובתחומי התחבורה המשיקים, שתביא בחשבון את כלל השיקולים המקומיים והפרטניים המצריכים התייחסות באותו מטרופולין, זאת בפיקוח משרד התחבורה. הקמת הרשויות המטרופוליניות בארץ מתבצעת בהדרגה. הקמת רשות מטרופולינית בגוש דן אינה מעשית בשלב זה, בשל מורכבות הפרויקטים המבוצעים כיום במטרופולין תל אביב, השותפים הרבים, וחוסר היכולת של הרשות להוביל ולבצע פרויקטים לאומיים בסדר גודל שכזה.
