היום (ג) בשעה 14:00 תתכנס ועדת הכלכלה לדון בהצעת התיקון לחוק הרשות הלאומית לבטיחות בדרכים, אשר מנוסחת באופן שיהפוך את הגוף שאמור לנהל את הבטיחות בדרכים בישראל לחסר כל ערך, כפי שיוצג כאן.

דיון ראשון בנושא זה, שבו הונחה הצעת התיקון על שולחן הוועדה, התקיים לפני כשבועיים, ובמהלכו החלו חברי הוועדה שנכחו בו להבין שהנוסח שהם נדרשים לאשר הופך את הרשות הנוכחית מגוף ביצועי ל"עלה תאנה" חסר כל סמכות מעשית. אלא שבעוד שבדיון הראשון לא נכח יו"ר הוועדה, ח"כ איתן כבל, אשר יזם וניהל לפני כשנה סדרת דיונים של וועדת הכלכלה בנושא הקטל בדרכים, היום הוא זה שאמור לנהל את הדיון.

לפני כחצי שנה, כאשר שר התחבורה האריך את תוקף החוק הקיים עד לניסוח הצעת התיקון שתידון היום, הצהיר ח"כ כבל כך: "אני רוצה להבהיר שאנחנו לא נסכים בשום פנים ואופן… בוועדה הזאת לא יאשרו הקמת רשות שהיא איבר מדולדל במשרד התחבורה. חד-משמעית. ואם מישהו חושב שהוא ייתן לזה שם מפוצץ כדי שמאן דהוא יתבלבל ויחשוב שעם שם מפוצץ ועם תיאורים מפוצצים זה יהפוך אותנו שותפים לאיבר מדולדל – הוא טועה. זה לא יהיה יותר…"

במבחן התוצאה, אנשי משרד התחבורה לא ממש מתרגשים מן ההצהרות של ח"כ כבל, והראיה לכך היא נוסח התיקון לחוק שמונח היום על שולחן ועדת הכלכלה. דברי ההסבר להצעת התיקון רצופים בעיוותים ובחצאי אמיתות, ואף הרבה מעבר לכך, וזה לא מקרי. מטרת הצעת התיקון הזאת אחת ויחידה: לחסל את "שומר הסף של הבטיחות בדרכים בישראל", ולהפוך אותו לעלה תאנה שמאחוריו יסתתרו כל מי שמבקשים להתחמק מאחריותם למוות מיותר של מאות ישראלים מידי שנה על כבישי ישראל.

כל מי שעיניו בראשו, אם יתעמק בדברי ההסבר להצעת התיקון ובסעיפיה, יגלה שמדובר במלאכת מחשבת של נופת צופים שבאה להסתיר מזימה ברורה מאליה: לנתק את הקשר בין העומדים בראש הממשלה ומשרד התחבורה לאחריותם למאבק בתאונות. בנוסף, הצעת התיקון פותרת עבור שר התחבורה תקלות שחשף מבקר המדינה כפי שסוכמו בשני דוחות נפרדים שלו, ואת כאב הראש של התעסקות עם הרשות – גוף שנאבק על זכותו להציל חיים בדרכים.

מבחינה מעשית, בפני חברי ועדת הכלכלה עומדות מספר אפשרויות. הם יכולים לאשר את השינוי המוצע בחוק בתוך כדי שינויי נוסח כאלה ואחרים – וכך להפוך לאחראים לפגיעה בניהול הבטיחות בישראל, או שהם יכולים שלא לאשר את התיקונים ולהאריך בחצי שנה נוספת את החוק הקיים, עד לקבלת נוסח טוב יותר.

במקביל, יו"ר הוועדה יכול לקיים סדרת דיונים חדשה בנושא תאונות הדרכים, ולהתמקד הפעם במעמדה של הרשות הלאומית ובחוק רשות לאומית חדש, והוא – או חברי כנסת אחרים – יכולים לפנות גם אל מרכז המחקר והמידע של הכנסת בדרישה לקבל דוח שסוקר את השתלשלות החקיקה בתחום הזה מאז שנת 1988 ועד היום. דוח כזה ימחיש לכנסת שהתיקון המוצע לחוק יהיה הגרוע ביותר מאז חקיקת חוק המאבר הלאומי בתאונות הדרכים בשנת 1997.

החוק לחיסול הרשות הלאומית

כדי להבין עד כמה פוגע התיקון המוצע לחוק הרשות במאבק בתאונות דרכים בישראל ראוי להתחיל דווקא בביטול סעיף 9 ד' לחוק הקיים, שנוסחו כעת הוא: "ראש הממשלה ידווח לכנסת, עד 31 במרס בכל שנה, על ביצוע התכנית השנתית בידי הרשות ועל ההתקדמות בהשגת היעדים שנקבעו בתכניות לפי סעיף זה, במהלך שנת התקציב שקדמה למועד הדיווח".

סעיף זה מייצג את אחד ההישגים החשובים של "חוק המאבק הלאומי בתאונות הדרכים" שנחקק בשנת 1997, ולאחר מכן של המלצות ועדת שיינין ושל חוק הרשות הקיים: דרישה למחויבות ממשלתית למאבק בתאונות, והחיוב של הממשלה לפעול להצלת חיים. בתיקון שמונח כרגע על שולחן ועדת הכלכלה מוצע לחזור 30 שנים אחורה, אל לפני כינוס ועדת החקירה הפרלמנטרית הראשונה לתאונות הדרכים (1988), לבטל את החיוב של מעורבות אישית של ראש הממשלה במאבק בתאונות שקבועה כיום בחוק, ולקבוע ש"לצורך השגת המטרה של פיקוח פרלמנטרי, די בדיווח של השר לוועדת הכלכלה" – כפי שנטען בדברי ההסבר לתיקון.

אותם דברי הסבר נפתחים באמירה לפיה "חוק הרשות הלאומית לבטיחות בדרכים (הוראת שעה)" נחקק בעקבות החלטת הממשלה מספר 3917 (17 ביולי 2005) בדבר תכנית לאומית רב־שנתית לבטיחות בדרכים", וזה פחות או יותר דבר האמת היחיד בכל האמור בהם.

למשל, מה שלא נכתב שם זה שאותה החלטת ממשלה הגדירה בדיוק כיצד אמורה להיראות רשות כזאת, מה תפקידיה ומה סמכויותיה – וכמעט אף אחת מן הקביעות האלה לא מופיעה כעת ב"הצעה לסירוס חוק הרשות".
נוסח החלטת הממשלה, שנזכרת בהצעת התיקון, הוא זה:
"א. לאשר את עקרונות התכנית הלאומית הרב-שנתית לבטיחות בדרכים… ולקבוע את המחוייבות הממשלתית לבטיחות בדרכים כיעד לאומי.
ב. לשנות את מעמדה של הרשות הלאומית לבטיחות בדרכים… לרשות סטטוטורית עצמאית, לשנות את מבנה הרשות ולקבוע את תפקידיה על-פי המלצות התכנית.
ג. תפקידיה של הרשות יהיו בין היתר:
פיקוד בתחומי הבטיחות על תשתית הכבישים ומסילות הברזל, על בטיחות כלי הרכב ועל רישיונות הנהיגה; הקמתו והפעלתו של מרכז מידע לאומי ומחקר בתחום התאונות והבטיחות בדרכים; קיום פעילות להגברת מודעות הציבור באמצעות הסברה וקורסים.
הרשות תפעל באמצעות מועצה שימנה שר התחבורה אשר תורכב מנציגי ציבור שיהוו את רוב החברים וכן מנציגי ממשלה. התקציב השנתי לפעילותה של הרשות יעמוד על 550 מיליון ש"ח לשנה; המקורות התקציביים לפעילותה יהיו שילוב של תקציב המדינה (כפי הקיים – 160 מיליון ש"ח) והכנסות מהטלת אגרת בטיחות בשיעור של 9% מדמי ביטוח החובה.

להעביר את האחריות ללימוד עיוני של תורת הנהיגה והבטיחות בדרכים למשרד החינוך התרבות והספורט והכללתה כחלק מתכנית הלימודים וממבחני הבגרות. לפעול לקידום חוק תחבורה יבשתית אשר יכלול את כל הסדרי הבטיחות שיתאימו לצורכי המאבק בתאונות דרכים; להוציא את עלות אביזרי הבטיחות משווי הרכב לצורך חישוב הטבת המס בחברה, לעודד גריעה של כלי רכב לאחר חמש-עשרה שנה באמצעות זיכוי במס קניה לרכישת רכב חדש, לקבוע בדיקת רישוי לרכב שגילו מעל חמש-עשרה שנה, פעמיים בשנה".

בהמשך דברי ההסבר להצעת התיקון נכתב ש"החוק (הנוכחי – ג.מ.) נחקק לתקופה של שש שנים וכלל אפשרות להאריך את תוקפו בחמש שנים נוספות… לפי החוק בנוסחו כיום, לא ניתן להאריך את תוקפו בתקופות נוספות".
זאת כמובן לא אמת. החוק הנוכחי הוארך כבר פעם אחת, ובדיוק באותו אופן אפשר להאריכו בשנית. נוסח סעיף 13 ד' לחוק הנוכחי הוא: "על אף האמור בסעיפים קטנים (ב) ו-(ג), חוק זה ימשיך לעמוד בתוקפו עד יום י"ז בתמוז התשע"ח (30 ביוני 2018)".

טענה מטעה אחרת בדברי ההסבר היא ש"מוצעים כמה תיקונים בחוק, כך שיינתנו לרשות הלאומית לבטיחות בדרכים סמכויות וכלים טובים יותר למילוי ייעודה". המציאות הפוכה לחלוטין: לא רק שהצעת התיקון לא מקנה לרשות אף כלי ממשי טוב יותר היא דווקא מנשלת אותה ממעט הסמכויות שיש לה, ומונעת כל אפשרות סבירה שהיא תוכל למלא את ייעודה – אלא אם הייעוד שלה הוא לשמור על ישבנו של שר התחבורה והבטיחות בדרכים.

סעיף 4 בהצעת התיקון ממחיש את הרוח הכללית שלה. בנוסח הקיים כיום אמורה הרשות "לקיים ולהפעיל מערך בקרה על פעולתן של רשויות תמרור מקומיות… לגבש תוכנית רב שנתית להגברת הבטיחות בדרכים ולפעול ליישומה… לקדם, לתכנן, ולקיים פעילות הסברה וכל פעילות אחרת במטרה להגביר את מודעות הציבור… להקים ולנהל מרכז מידע לאומי למידע ולמחקר… לייעץ ולסייע למערכת החינוך… לייעץ לגופים העוסקים בחילוץ והצלה… לסייע בתגבור מערך האכיפה… לייעץ לשר ולממשלה בתחומי הבטיחות בדרכים, בטיחות הרכב ורישוי נהגים…"

לעומת זאת, בהצעת התיקון מוגדרים תפקידי הרשות כך: "(1א) לסייע, באמצעות השר, לממשלה או לוועדת שרים הפועלת מטעמה בתחום הבטיחות בדרכים, לרבות ועדת שרים ייעודית לתחום הבטיחות בדרכים שהקימה הממשלה, אם הקימה – ועדת שרים, ובכלל זה – (א) להציע לשר נושאים לדיוני הממשלה או ועדת השרים בתחום הבטיחות בדרכים; (ב) לרכז בעבור השר את המידע לקראת דיוני הממשלה או ועדת השרים בתחום הבטיחות בדרכים, וכן להמליץ לו, באמצעות חוות דעת מקצועית, על מדיניות בנושא העולה לדיון כאמור ועל חלופות ליישומה;
(1ב) לחוות דעה בדבר מיזמים בתחום הבטיחות בדרכים, ביוזמתה או על פי דרישה כאמור בסעיף 7ב;";

במילים פשוטות, תפקידי הרשות לפי נוסח הצעת התיקון הם "לסייע", "להציע" ו"לחוות דעה" – וזה בוודאי לא מסתדר עם האמירה לפיה "קיומה של רשות לאומית לבטיחות בדרכים עצמאית וחזקה… הוא רכיב חשוב בהמשך המאבק בתאונות".

לדוגמא, סעיף 3 בחוק הקיים מטיל על הרשות חובה פרטנית "לגבש תוכנית רב שנתית להגברת הבטיחות בדרכים ולפעול ליישומה באמצעות תוכנית שנתית", סעיף 3 החדש מחליף את החובה הזאת ב: "להציע לשר, או לממשלה או לוועדת השרים באמצעות השר, תכנית רב־שנתית להגברת הבטיחות בדרכים ותכניות שנתיות ליישומה, כאמור בסעיף 9(א), לשם אישורן בידי השר או הממשלה, לפי העניין; להביא לפני השר הערכה שנתית ורב־שנתית לגבי מצב הבטיחות בדרכים, לדווח לו על ביצוען של התכניות האמורות בפסקה (3) ולהציג לו הערכת מצב לגבי עניינים המשיקים להן; לסייע לשר בתיאום וריכוז עבודת המטה לשם יישום התכניות האמורות בפסקה… להמליץ לגופים האחראים על תשתיות תחבורה על פעולות לשיפור התשתיות ועל אמצעים להגברת הבטיחות בדרכים, ולעקוב אחר יישום ההמלצות;"
במילים אחרות, הרשות, לפי החוק המוחלש, אמורה "להציע", "לרכז בעבור השר", ו"לחוות דעה".

לכאורה, סעיף (6א) המוצע משדרג את החוק בכך שהוא מעניק לרשות סמכות "להנחות רשויות תימרור מקומיות בעניין אופן ניתוח נתוני תאונות הדרכים בתחומן ולהציע פעולות בתחומים של חינוך, הסברה, אכיפה ותשתיות שנועדו לשיפור רמת הבטיחות;". אלא שבפועל התיקון המוצע מחליש את הרשות מפני שהוא מבטל את תפקיד "המדען הראשי", ולרשות אין מתודולוגיה או ידע מקצועי לניתוח תאונות דרכים, לכן היא לא יכולה להנחות אף אחד בתחום הזה.
באופן מאד מפתיע, בדיוק אותו רציונל עומד מאחורי הניסיון למחוק את סעיף 7 בחוק הקיים שעניינו חילוץ והצלה. בדברי ההסבר לתיקון נכתב ש: "מוצע למחוק את פסקה 7… שכן אין לרשות מומחיות מתאימה לייעץ בתחום זה".
הרציונל מאחורי "רשות חזקה ועצמאית" הוא שזה יהיה "המטכ"ל של המאבק בתאונות" – הגוף שירכז את כל הידע וזה שישרטט את תוכניות הפעולה. אם אין לרשות מומחיות מתאימה בתחום אחד – ולכן מוצע לבטל את עיסוקה בו – איך אפשר להטיל עליה אחריות לתחום אחר שדורש מומחיות יותר גבוהה? אותם דברים נכונים גם לכיוון ההפוך: אם הוגדר שהרשות תהיה גוף המקצוע שמוביל את המאבק בתאונות, מדוע לקרוע ממנה אחריות וסמכויות בטענה שעד היום היא לא הייתה טובה בזה?

המסקנה היא שהחוק צריך להטיל על הרשות חובות, ולהקנות לה סמכויות, בדרך שתגרום לה להשיג את מירב המומחיות בכל התחומים שיכולים לסייע לבטיחות בדרכים, ובהקשר זה אסור לבטל את סעיף 6 (7).

תיקון מעוות במיוחד בנוסח המוצע הוא זה: במילוי תפקידיה תפעל הרשות בהתאם למדיניות הממשלה בתחומי פעילותה של הרשות, כפי שנקבעה בהחלטות הממשלה, ואם לא נקבעה מדיניות בידי הממשלה כאמור – בהתאם למדיניות השר שתימסר לרשות בכתב ותפורסם באתר האינטרנט של הרשות… לשם מילוי תפקידיה רשאית הרשות לקיים דיונים שאליהם יוזמנו נציגי משרדי הממשלה הנוגעים בדבר."
מדובר בפגיעה מהותית במצב הקיים באשר סעיף 2 של החוק הקיים קובע ממילא ש"הרשות תפעל במסגרת מדיניות הממשלה ובכפוף להחלטות השר לפי חוק זה". אלא שמשמעות הנוסח הקיים היא שהרשות אמנם לא תפעל נגד מדיניות ממשלתית אבל הוא כופף את השר להוראות החוק ולהנחיות הממשלה.

התכלית היחידה של שינוי הנוסח, כפי שגם מסתבר בהמשך, היא לכפוף את הרשות לאינטרסים של משרד התחבורה, גם כאשר הם מנוגדים לאינטרס של הצלת חיי אדם בדרכים.

דוגמא נוספת להחלשת הרשות הוא שינוי שמוצע לסעיף 15 לחוק הקיים, לפיו "מוצע להבהיר כי התוויית קווי הפעולה של הרשות בידי המועצה (הכוונה למועצת המנהלים של הרשות – ג.מ.) תהיה בכפוף למדיניות הממשלה והשר, כאמור בסעיף 6(ב) לחוק, כנוסחו המוצע בסעיף 4(2) להצעת החוק".

כאמור, בהחלטת הממשלה להקמת הרשות נכתב: "הרשות תפעל באמצעות מועצה שימנה שר התחבורה אשר תורכב מנציגי ציבור שיהוו את רוב החברים וכן מנציגי ממשלה" – כלומר שהכוונה הייתה להקים גוף מקצועי חזק שיכוון את הממשלה לעשות את מה שבאמת מציל חיים, ולא את מה שנוח למשרד התחבורה. התיקון שנדון היום מכפיף את מועצת הרשות לשיקולי שר התחבורה שיכולים להיות פוליטיים, עלולים להיות מושפעים מלוביזם, ולרוב מושפעים פשוט מן האינטרסים של פקידי משרד התחבורה.

איך מתמודדים עם ביקורת?

בדו"ח שפרסם מבקר המדינה בשנת 2016 נכתב כך: "בחוק הרשות נקבע כי שר התחבורה ימנה לפי הצעת יו"ר הרשות, מדען ראשי ברשות, אשר ישמש מנהל מרכז המידע והמחקר. תפקידיו כוללים אחריות לניהול מרכז המידע של הרשות. בפברואר 2014 פרש המדען הראשי של הרשות. במועד סיום הביקורת עדיין לא מונה מדען ראשי חדש".

במקום לתקן את התקלה היסודית הזאת נמצא פתרון קל יותר: "סעיפים 10-11: מוצע לבטל את החובה הקבועה כיום בסעיף 34 לחוק, למנות מדען ראשי לרשות שיכהן כמנהל המרכז הלאומי למידע ולמחקר, משרה שאינה מאוישת מאז שנת 2013. מובהר, כי אין בביטול הסעיף כדי למנוע מהרשות לאייש את המשרה ככל שתחפוץ בכך".
המסקנה פשוטה: במשרד התחבורה מאמינים באמרה: "אם לא תחקור לא תדע", ואם אין דמות סמכותית שמסוגלת לנווט את הרשות לחקור, לגלות ולתקן – וזאת כדרישה חוקית ולא בהתנדבות – אזי לא יתגלו דברים שעלולים להביך את משרד התחבורה או את השר.

ממצא חמור אחר של מבקר המדינה, בשני דוחות שלו, נוגע להתערבות של מנכ"לי משרד התחבורה בפעילויות הרשות הלאומית. חשוב להבין שבאופן מובנה קיים קונפליקט בין השאיפה של הרשות להשיג מקסימום בטיחות לבין אינטרסים שונים של פקידי משרד התחבורה, ולכן עלתה לאורך השנים דרישה להכפיף את הרשות ישירות למשרד ראש הממשלה. חוק הרשות הנוכחי, שהושג כפשרה, מציב אותה בכפיפות ישירה לשר התחבורה ולא למנכ"ל משרדו, כשהרעיון הוא למנוע התערבות של המנכ"ל בענייני המשרד.

גם כאן, הפתרון של משרד התחבורה לבעיה שעליה הצביע מבקר המדינה הוא לשנות לרעה את החוק: "מוצע להבהיר כי השר רשאי להסתייע בעובדי משרדו, לרבות במנהל הכללי של המשרד, במילוי תפקידיו לפי החוק". במילים פשוטות: נותנים לחתול לשמור על השמנת.